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中国县域经济大发展时代到来

    作者:黄庭满   经济参考报

   中国经济在向城市经济侧重近20年后,正进入向县域经济侧重的阶段转换。最近三年,中央重新审视“重城轻乡”的非均衡经济发展态势,首次突破性地提出“县域”概念,并将“县域经济”正式纳入国家经济建设和经济体制改革的范畴,对县域经济内涵的三年“明确探索期”完成;宏观经济部署也走出“重城轻乡”的非均衡阶段,宏观经济政策呈现出向县域侧重的明确的方向性变化。这些转折性信号表明中国县域经济大发展时代到来。

  县域经济被写进党的文献

    十六大以来的三年(2002年11月至2005年),是中国现代化进程中极其重要的三年。这三年的重要特点是中国对25年改革开放实践进行重新审视和对未来发展进行创新部署,其中的一个重要方面就是对县域经济发展进行了“明确探索”,表现在:一是党的文献首次突破性地提出“县域”和“县域经济”概念,并对其内涵不断深化探索;二是地方政府顺势而动,在实践中开始着眼“体制突破”进行发展县域经济的探索。三年“明确探索期”的完成意味着县域经济将进入大发展新阶段。

    中央对县域经济内涵进行“明确探索”。2002年11月,十六大报告首次提出:“发展农产品加工业,壮大县域经济”。这是“县域”和“县域经济”概念第一次被写进党的文献。自此,“县域经济”被正式纳入国家经济建设和经济体制改革的范畴。

    2003年3月,十届人大一次会议政府工作报告提出:“推动县域经济发展”;10月,十六届三中全会提出:“大力发展县域经济”。2004年2月,中央一号文件再次强调:“壮大县域经济”;3月 ,十届人大二次会议政府工作报告提出:“发展农产品加工业等农村非农产业,壮大县域经济”。2005年3月,十届人大三次会议政府工作报告提出:“发展乡镇企业,壮大县域经济”;10月,十六届五中全会通过的十一五规划建议系统地表述:“大力发展县域经济,加强农村劳动力技能培训,引导富余劳动力向非农产业和城镇有序转移,带动乡镇企业和小城镇发展。”

    从党的十六大到十六届五中全会,党的文献对县域经济内涵的表述不断深化,表明中央对县域经济内涵的“明确探索”完成。十一五规划建议关于县域经济的系统表述,表明新世纪新阶段的县域经济是新型县域经济,即从以乡村为依托、以农业和农村经济为主体的传统县域经济,向以县城和中心镇为依托、以非农经济为主导、一二三产业协调发展的新型县域经济转变。

    地方政府着眼“体制突破”进行发展县域经济的探索。三年来,浙江、河南、福建、安徽、湖北、辽宁等省进行了“强县扩权”等不同形式的“放权”改革,将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予县。“强县扩权”之举,直指上世纪80年代兴起继而约定俗成的“市管县”体制。在由《中国经济周刊》评出的2004中国十大经济关键词中,县域经济和执政能力建设、市场经济地位、中部崛起、民工荒等一起并列其中。

  三大创新部署进入实质性实施阶段

    中央对中国未来发展已经作出了一系列创新部署,其中有三大创新部署与发展新型县域经济直接相关。十一五期间,这些创新部署将进入实质性实施阶段,将力推县域经济大发展。

    一是工业反哺农业、城市支持农村。在2004年9月召开的十六届四中全会上,胡锦涛总书记明确提出“工业反哺农业、城市支持农村”的“两个趋向”重要论断。在2004年12月初召开的中央经济工作会议上,胡锦涛总书记明确指出:“我国现在总体上已到了‘以工促农、以城带乡’的发展阶段。”

    “两个趋向”重要论断的提出,意味着国家在继续保持粮食生产安全的前提下,对农村经济社会发展方面的支持力度必将加大。

二是建设社会主义新农村。十一五规划建议指出:建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。这意味着社会主义新农村将成为新时期中国农村建设的新方向。

    县域涵盖“三农”,联结城乡,是解决“三农”问题的主阵地,县域实力和活力直接关系到社会主义新农村的建设。发展、壮大县域经济,是建设社会主义新农村的重要途径。

    三是减少行政层级。十一五规划建议指出:减少行政层级。

    和国际上通行的三级政府不同,中国行政组织的层级结构为:中央加上地方政府的4个层级“省-地级市-县、区-乡镇”共5个层级组成。其中,随着经济市场化进程的不断加快,市县层级矛盾日益突出,并已成为县域经济发展的体制障碍。县级政府管理权限过小,相当一部分经济、社会管理权限在省辖市和省里,影响了县域经济发展。

    减少行政层级是中央在重大文件中第一次明确提出。这意味着两个信号:一是从经济管理和社会管理层面构建"省直管县"体制将是未来中国行政体制改革的主旋律;二是将赋予县级政府更多的权责。两个信号对县域经济大发展都是利好信号。 

    县域经济大发展成为中国经济第三阶段重要特征

    从中国经济的阶段性视角看,新世纪新阶段县域经济大发展是中国经济发展的阶段性决定的。改革开放初期,中国处于工业化初始阶段,遵循“农业支持工业、为工业提供积累”的“普遍性趋向”发展经济。经过20多年的发展,这一“遵循”客观上也强化了中国经济的二元制结构:城市经济和农村经济呈现出“割裂式并存”状态。中国经济必须转向加快县域经济发展,以实现工业与农业、城市与农村协调发展。

    1980年代初期是中国的农村经济时代。中国改革从农村开始,重点在乡村。农村经济获得了短暂的较快发展。但严格说,这是不完全的农村经济时代。因为农村改革重点在土地,将土地承包给农民。

    到了1980年代中后期,中国进入城市经济时代。1984年,中国改革重点从农村转向城市经济体制改革,城市经济拉开序幕;1992年中国进行土地要素和资金要素的体制改革,真正开启了城市化进程;1997年,国家通过积极财政政策,发行国债,大规模地投资于基础设施启动内需,城市化进程加快。到2000年,中国设市城市从1980年223个增加到663个,出现了东南沿海经济带、长三角、珠三角、京津环渤海城市群。这期间,城市发展政策很多,但针对农村的政策却很少,也不到位,对县域经济的重视程度远远不够,农村经济、尤其是县域经济在1980年代后逐渐放缓,近十多年发展速度更是大大下降。

    21世纪初,城市经济与农村经济割裂式发展掩饰的问题充分地暴露出来,城乡发展的差距越来越大。中国宏观经济发展中,出口外需拉动型、投资拉动型增长的弊端显现,内需的经济发展拉动力不足的难题凸显,而拉动内需的重点在农村。城乡协调发展和复苏农村需求都要求加快发展县域经济,中国进入县域经济大发展时代。县域经济大发展将成为中国改革开放以来经济发展的第三个阶段性特征。

  县域经济大发展所处的三大新背景环境

    当前,发展县域经济所处的时代特征已出现新的变化。发展县域经济将受这些新的时代特征约束。主要表现在三个方面:

    一是经济“区域化趋势”加剧。进入新世纪,世界区域经济一体化快速发展,越来越多的国家在参与多边贸易机制的同时,积极参与到不同的区域经济合作中,区域主义的兴起成为世界经济秩序的主要特征之一。

    中国“十一五”期间将首次把区域规划放在突出重要的位置。中国经济空间格局在经历了27年地方政府主导型经济模式的发展之后,市场主导型的区域经济发展将迈出实质性步伐,中国开始从行政区经济真正迈向区域经济发展阶段。新的区域经济关系是在区域相互开放、市场一体、产业相联、分工合作的基础上形成的开放系统,而不再是“画地为牢”、相互封闭、各自为战的行政区经济。

    二是政府“服务型功能”强化。温家宝总理在今年的《政府工作报告》中首次提出“建设服务型政府”的目标。这是对政府转型作出的重大决策和具体部署。服务型政府是一种全新的政府职能模式。"服务"两字折射了中国政府改革的基本走向:从全能政府走向有限政府。这意味着改革开放初期在特定环境下形成的“政府替代市场”发挥资源配置作用的经济发展模式将结束。

    三是经济“生态型特征”凸显。从实践看,人类经济长期处于“旧式现代性”阶段,即社会与自然不协调,经济与社会不和谐,自然和社会付出双重代价的阶段。上世纪与本世纪之交,全球经济社会生活景观呈现出重大转折的种种迹象:人类对自然的倒行逆施造成了越来越严重的“绿色惩罚”,表明“旧式现代性”已经进入明显的危机时期。

    进入新世纪,探索经济的“新型现代性”成世界潮流。“新型现代性”的特征就是以人为本,经济、自然、社会三者的协调和谐。经济发展必须注重“生态和谐性”。

  走出三大误区把握三种规律性

    新阶段发展县域经济应走出三大误区,把握三种规律性。

    一要走出“县级政府经济圈”的误区。县域经济的规律性是“区域化”,县域经济是区域经济。

    许多地方发展县域经济囿于一个县域行政边界之内的设计、运作,形成“县级政府经济圈”现象。突出表现在:县域工业结构雷同,发展路子互相照搬,在政策优惠上互相拼杀,在资源整合上互相掣肘,在产业区域分工上不协调等。

    县域经济是一个区域性、开放性兼备的经济体系。发展县域经济要跳出“县域行政边界”,将县域经济与区域经济融汇,从区域发展空间入手来谋划自身的发展战略。一是立足自身的区位优势、资源优势、成本优势、后发优势、产业基础等,找准县域在区域内的定位、在全国的定位;二是主动融入区域经济,主动参与区域内的产业分工、产业协作,在区域范围内获取、组织和配置资源。

    二要走出“干部经济”的误区。县域经济的规律性是“民主性”,县域经济是“民主经济”。

    县域经济在许多地方呈现出政府超强干预模式、干部经济模式、政绩经济模式、指标经济模式,发展思路受领导干部个人影响大,往往是新官新思路,新年新口号。县域经济要大发展,需要领导干部进行“自我革命”,自觉放弃权力,管市场不管企业、管服务不管事务、管规划不管计划。

    把握县域经济的“民主性”,放手发展个体私营经济,让所有人充分发挥创造潜能,培育充满生机和活力的市场主体,形成“老百姓经济”:千家万户的自我积累、千家万户的自觉投入、千家万户的走向市场、千家万户的研究管理、千家万户的创造财富、千家万户的承担风险。老百姓经济是县域经济快速增长的主要推动力量。

    政府发挥的应是“经济促进性作用”,主要体现在:首先,制定“秩序规则”,维持一个公平、公开、公正的市场竞争秩序;其次,制定“过程规则”,在市场失灵或竞争失灵时采取与市场一致的过程政策,目的在于最低限度地介入经济过程,在于为市场竞争打通道路,并以此为限。

    三要走出“全能经济”的误区。县域经济的规律性是“特色性”,县域经济是特色经济。

    县域经济虽是一个相对完整的经济体系,但不能搞成“大而全”式的“经济大拼盘”。县域经济也不可能“全面开花”。各县域的历史人文、产业基础、自然禀赋不同,决定了县域产业发展的差异性。要研究比较优势,跳出“全面发展”的圈子,在产业发展战略选择上,坚持特色型原则,“扬长避短”,“扬长”就是要有所为,重点利用特有条件发展特色产业,利用优势资源发展优势产业;“避短”就是要有所不为,有所放弃,不搞“鸡零狗碎式”经济。

    在特色的基础上形成“特色产业集群经济”。产业集群是当代世界经济的重要现象。20世纪90年代中期,美国380个地方产业群的产值达到全国总产值的60%,印度约有350个中小企业集群,出口产品占全国60%。美国哈佛大学的波特教授通过对9个经济发达国家具有国际竞争力的产业进行分析后认为:在国际市场上具有竞争优势的产品,来自一些特定地区,这些产业在该地区总是以集群的方式存在着。浙江县域经济就是“特色产业集群经济”。

 
 
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